Poslanci se bodo morali odločiti

Avtor: dr. Pavle Gantar, modelni mizar, prostorski sociolog, nekdanji kolumnist, politik (poklic, v katerem ne more postati »bivši«), zaljubljen v hokej na ledu (Jesenice) in v nogomet, strasten bralec, filmski gledalec, ljubitelj petkov na Tržnici, opazovalec. Hodi, teče … Urbano bitje. Na Twitterju se oglaša kot @PGantar.

Zakonodajno pravna služba (ZPS) Državnega zbora je objavila odgovor na zaprosilo predsednika Mandatno volilne komisije (MVK) za mnenje o prenehanju mandata poslanca. Preden se mu posvetim naj najprej opozorim na nenavadno podrobnost, ki bi jo nemara utegnili spregledati v državnozborskih procedurah nevajeni bralci. Čeprav je predsednik MVK zaprosil ZPS za mnenje, se je ta izognila obličnosti (formi) dokumenta (mnenja), kot jo zahteva 27. člen Poslovnika Državnega zbora (PoDZ-1) in je podala le »odgovor na zaprosilo«, pri čemer se v napovednem delu »odgovora« sploh ne sklicuje na pravno podlago (že omenjeni 27. člen poslovnika), kar dokumentu podeljuje nejasen pravni status v postopku odločanja in bolj spominja na nekakšno »privatno mnenje« ali neobvezen pogled ZPS na problem prenehanja mandata poslanca. Temu je treba dodati še dejstvo, da je tudi zaključek, da bi bila uporaba določbe tretje alineje 9. člena Zakona o poslancih (ZPos) lahko sporna z vidika skladnosti z ustavo, milo rečeno nenavaden, saj je a) v nasprotju z dokaj resolutnim stališčem v tekstu »odgovora« in b) odstopa od siceršnjih formulacij ZPS v pravnih mnenjih, ki so bolj natančna pri opredelitvi potencialne (ne)skladnosti z ustavo. Zato je prvo vprašanje, ki bi ga ZPS morala pojasniti, ali je »odgovor na zaprosilo« pripravljen v skladu z 27. členom PoDZ-1?

Naj na kratko povzamem: »odgovor« ZPS zatrjuje, da se določba tretje alineje 9. člena ZPos, ki se glasi, da poslancu preneha mandat »če je bil s pravnomočno sodbo obsojen na nepogojno kazen, daljšo od šest mesecev«, nanaša samo na tiste poslance, ki so bili na takšno kazen obsojeni v tekočem mandatu. V kolikor bi zakonodajalec želel, da pravnomočno obsojeni ne morejo sedeti v parlamentu, bi moral na podlagi 82. člena ustave sprejeti zakon, ki bi določal neizvoljivost, saj pravica biti voljen (pasivna volilna pravica) obsega tako pravico kandidiranja, pravico pridobiti mandat in ga tudi izvrševati. Zato bi bil odvzem mandata izvoljenemu poslancu, ki je bil izvoljen po pravnomočni obsodbi in v času prestajanja kazni, poseg v eno od temeljnih političnih svoboščin, ki so zavarovane z ustavo. ZPS tudi trdi, da se v odnosu do Kazenskega zakonika (KZ-1) tretja alineja po vsebini šteje kot pravna posledica obsodbe, ki pa se nanaša le na funkcijo poslanca, ki je to funkcijo pridobil ob izreku pravnomočne sodbe, ne pa (in takšna analogija je prepovedana), če je bil obsojen, ko še ni bil poslanec. Gre samo za malo drugače ukrojen prvi argument, ki v interpretacijo vnaša še KZ-1. Skratka: ključen argument ZPS se nanaša na trenutek, ko je bil izrečena sodba. Če je bil obsojeni v trenutku opravljanja poslanske funkcije poslanec, tretja alineja 9. člena ZPos velja, če pa je bil obsojen tedaj, ko ni bil poslanec, pa ne.

Po mojem mnenju nobeden od teh argumentov ne drži, prav tako kot ne drži dejstvo, da obstaja »pravna luknja«, ki zadeva pogoje in omejitve pri opravljanju poslanske funkcije tistim, ki so obsojeni na nepogojno kazen več kot šestih mesecev zaporne kazni.[1]

ZPS se v svojem »odgovoru« najprej sklicuje na gramatikalno (jezikovno) analizo 9. člena ZPos in takšno analizo si zasluži tudi »odgovor« sam. Najprej naj opozorim, da si ZPS zastavi vprašanje »ali se tretja alineja prvega odstavka 9. člena ZPos razširja (kurziv – PG) tudi na poslanca, ki je kandidiral za poslanca po izrečeni pravnomočni obsodbi na kazen zapora, daljšo od šestih mesecev.« S tako oblikovanim vprašanjem ZPS izvede »semantični trik«, saj določbo zakona vnaprej omeji le na poslance, ki so bili obsojeni v času trajanja mandata, za tiste, ki pa so bili obsojeni pred izvolitvijo in potrditvijo mandata, pa uvede domnevo »razširitve« uporabe. ZPS torej že z samo zastavitvijo vprašanja nanj tudi odgovori, saj izhaja iz vnaprejšnje tihe predpostavke, da se določbe zakona ne nanašajo na poslance obsojene pred nastopom mandata in se vprašuje o dopustnosti »širitve« zakonskih določb tudi nanje.

ZPS torej že kot izhodišče sprejme dejstvo, da 9. člen ZPos obravnava samo tiste razloge za prenehanje mandata, ki so nastali po izvolitvi v parlament. To dokazuje s tem, da zatrjuje, da se alineje prvega odstavka 9. člena smiselno (namensko?) nanašajo samo na razloge, ki so nastali po nastopu funkcije poslanca. To seveda ne drži. Najmanj dve drugi alineji sta takšni, da se nanašata tudi na razmere, ki so nastale pred izvolitvijo za poslanca in potrditvijo mandata ter narekujeta prenehanje mandata. Na primer, druga alineja določa, da poslancu preneha mandat, če postane trajno nezmožen za opravljanje funkcije. Trajna nezmožnost opravljanja funkcije hipotetično lahko nastane, če poslanski kandidat nekaj dni pred volitvami resno zboli in postane trajno nezmožen opravljati funkcijo poslanca. Ali bo ZPS trdila, da se v takšnem primeru ni mogoče sklicevati na ZPos, čeprav je bolezen in z njo povezana trajna nezmožnost nastopila pred volitvami[2], in se torej ne nanaša na poslanca, ki je postal trajno nezmožen opravljati funkcijo v teku izvrševanja mandata?

Tudi četrta alineja, ki govori, da poslancu preneha mandat, če v roku treh mesecev po potrditvi mandata ne preneha opravljati dejavnosti, ki ni združljiva s funkcijo poslanca ima takšen značaj, na kar je opozoril dr. Rajko Pirnat v TV Dnevniku (7.8.2014). Pirnatovi razlagi je na seji MVK 8.8. 2014 ugovarjal vodja ZPS Božo Strle, češ da je lahko nekdo opravljal neko dejavnost trideset let, ko pa je bil izvoljen za poslanca in mu je bil mandat potrjen, pa jo mora opustiti v treh mesecih, sicer mu preneha mandat. Točno tako trdim tudi jaz: nekdo, ki ni bil poslanec in je bil obsojen na več kot šestmesečno zaporno kazen, ki jo še prestaja, je po izvolitvi in po potrditvi mandata poslanca, tako kot tisti četrte alineje, podvržen omejitvam opravljanja poslanske funkcije, ki jih določa ZPos, s to razliko, da v primeru zapornika DZ lahko odloči, da opravlja poslansko funkcijo.

Skratka, razumevanje, da se razlogi za prenehanje mandata poslanca nanašajo samo na tekoči mandat in morajo nastati potem, ko je bil poslanec že izvoljen in mu je bil mandat potrjen, preprosto ne zdrži – ne semantično in tudi ne logično. Kot sem zapisal že na drugem mestu[3], v trenutku, ko je bil nekomu potrjen mandat, lahko funkcijo opravlja le v skladu z ZPos, kamor sodijo tudi vnaprej določeni in izrecno zapisani razlogi za prenehanje mandata. ZPos tudi nikjer eksplicitno ali implicitno ne govori o tem, kdaj določeni razlogi za prenehanje mandata nastanejo, zagotovo pa govori o tem, da veljajo za tiste, ki so ali postanejo poslanci.

V tej luči tudi ne morejo vzdržati argumenti, ki pravijo, da k pasivni volilni pravici sodi tudi pravica izvrševanja mandata, še posebej, če ni nikakršnih »izločilnih pogojev« za kandidiranje, kar bi sicer moral urediti zakon na podlagi 82. člena ustave. ZPS pravilno izpostavlja to pravico in se sklicuje na ESPČ, pa vendarle je iz primerov očitno, da sodna praksa nasprotuje odvzemu mandata predvsem tedaj, kadar razlogi za odvzem niso zakonsko vnaprej opredeljeni. Če pa bi bila pravica izvrševanja mandata absolutna, bi bili, razen odstopa in nezmožnosti trajnega opravljanja funkcije, vprašljivi vsi ostali razlogi za prenehanje mandata. To pa bi bilo v nasprotju z ustavno opredeljenim položajem poslanca, hkrati pa bi ogrozili dosledno ločitev zakonodajne in izvršne oblasti in dovolili obstoj konflikta med opravljanjem javne funkcije in pridobitno dejavnostjo poslanca. Vendar je prav v primeru znamenite tretje alineje prvega odstavka pravica izvrševanja mandata še dodatno varovana s tretjim odstavkom tega istega 9. člena, ki pravi, da DZ lahko sklene, da poslanec še naprej opravlja funkcijo.

V političnem smislu je gotovo močan argument, da je bil obsojeni kandidat izvoljen za poslanca ob eksplicitnem vedenju volivcev, ki so mu kljub temu ali pa prav zaradi tega namenili glasove. V tem pogledu je njegov položaj gotovo različen od tistega že izvoljenega poslanca, ki je storil kaznivo dejanje in bil zanj obsojen v času, ko je opravljal mandat. Pa vendar, so se volivci ob tem, ko so vedeli, da glasujejo za kandidata, ki prestaja zaporno kazen, morali vedeti tudi to, da mu zaradi tega lahko mandat tudi preneha, politična opcija, ki ji kandidat pripada, vendarle ne izgubi poslanskega mandata.

Žal je ZPS ves svoj napor vložila v brezplodno dokazovanje, da se tretja alineja prvega odstavka 9. člena ZPos ne nanaša na poslance, ki so bili obsojeni in prestajajo več kot šest mesečno zaporno kazen, preden so postali poslanci, izognila pa se je kakršnemukoli poskusu razlage ali interpretacije 9. člena v celoti. Kakšen je namen zakonodajalca, zakaj je navkljub primatu pravice izvrševanja mandata vendarle postavil določene omenitve pod katerimi mandat lahko preneha?[4] O tem sem že pisal (glej opombo 3), zato samo na kratko:

• Namen tretje alineje prvega odstavka 9. člena gotovo ne more biti dodatno kaznovanje poslanca. Te pravice glede na ustavno delitev oblasti Državni zbor preprosto nima.
• Omenjena alineja torej ne kaznuje in seveda tudi ne ščiti poslanca, pač pa ščiti Državni zbor, da deluje v polni sestavi, na kar sem podrobno opozoril v že citiranem prispevku. Ker zapornik po definiciji ne more opravljati poslanske funkcije, bi bilo delovanje Državnega zbora okrnjeno za »en glas«, in to več kot šest mesecev, kar lahko pomembno vpliva na njegovo odločitve.
• Zato pa tretji odstavek tega istega člena, ki pravi, da »poslancu ne preneha mandat iz tretje alineje prvega odstavka tega člena, če državni zbor sklene, da lahko še naprej opravlja funkcijo«, dejansko ščiti poslanca in zakonodajno oblast pred sodno ter uvaja posebno zaščito pravice izvrševanja mandata, prav v skladu s tem, na kar opozarja ZPS.

Epilog te zgodbe za odločanje je seveda jasen. Poslanci državnega zbora naj ne pričakujejo, da jim bodo vedno nova in dodatna pravna mnenja servirala udobno zavetje pred odločitvami, ki jih morajo sami sprejeti in se jim tudi z odlašanjem ne bodo mogli izogniti.

Najbolj »udobno« pot jim ponuja ZPS. Če pristajajo na njeno »mnenje«, jim pravzaprav ni potrebno storiti ničesar, zaključiti morajo le odprto in prekinjeno točko dnevnega reda z obrazložitvijo, da ni zakonske podlage za odločanje. Usoda izvrševanja poslanskega mandata zaprtega poslanca je v rokah sodnih oblasti. Ali  mu bodo dovolili izvrševanje mandata in mu bodo dejansko odpustili prestajanje kazni, saj poslanec pri opravljanju svoje funkcije ne more biti podvržen omejitvam, še najmanj pa omejitvi gibanja, ali pa bo DZ slabi dve leti brez enega poslanca, ki bo svojo javno funkcijo začel dejansko opravljati po prestani kazni.[5] Razplet te zgodbe je v tem primeru v veliki meri odvisen tudi od osebne integritete zaprtega poslanca, ki bi moral od sodnih oblasti zahtevati, da ga izpustijo in mu omogočijo opravljati funkcijo poslanca, v nasprotnem primeru pa bi moral odkloniti opravljanje funkcije dokler je v zaporu.

Če pa bodo poslanci sprejeli stališče, da se določbe 9. člena ZPos nanašajo tudi na poslanca, ki je bil obsojen in je začel prestajati zaporno kazen preden je nastopil mandat, morajo sprejeti sklep, da mu preneha mandat kot v primeru poslanca Srečka Prijatelja, ali pa glasovati o sklepu, da lahko še naprej opravlja funkcijo, če je bil tak predlog sklepa vložen.[6] Kot je razvidno iz magnetograma, je takšen predlog sklepa ustno vložil predsednik MVK. Poslanci se bodo morali odločiti. Če menijo, da sodba pomeni poseg v zakonodajno vejo oblasti in njeno obstrukcijo, mu bodo dovolili opravljanje mandata in vzpostavili dejansko imuniteto nad izvrševanjem kazni, če pa ne, bo mandat poslancu prenehal. Tako enostavno je to, ko se odločamo o tem, ali so vsi enaki pred zakonom.