Osnovni problem Deklaracije o zunanji politiki Republike Slovenije je, da je Slovenija ne potrebuje. Prispevek analizira ozadje nastanka osnutka Deklaracije, njen namen in pomen za proces izvajanja zunanje politike in pokaže, zakaj osnutek nezadostno opredeli cilje slovenske zunanje politike in posledično ne usmeri nosilcev njenega izvajanja k njihovemu uresničevanju. Za to je potrebna strategija, ki bo vsebovala politične smernice, ki bo predmet javne razprave in ki bo vključila stroko v njeno pripravo.
1. ZAKAJ DEKLARACIJA (ZDAJ)?
Od leta 1991, ko je še takratna Skupščina sprejela Temelje strategije zunanje politike RS, prek Deklaracije o zunanji politiki RS, ki jo je Državni zbor sprejel 1999, se je vzpostavil model, v katerem dokument, ki ga sprejme Državni zbor, vodi zunanjo politiko države.
Leta 1999 sprejeta Deklaracija je bila v osnovi usmerjena v doseganje ciljev včlanitve v Evroatlantske organizacije in s tem časovno omejena. Po več kot desetletju članstva je čas za nov dokument.
Pravzaprav je čas za nov dokument že več kot desetletje. Zakaj torej sedaj? To ni prvi poskus pisanja deklaracije po 2004. Proces traja že vsaj od 2008, a sedaj je osnutek deklaracije prvič prišel tako daleč. Za to se je namreč sestavilo nekaj ugodnih dejavnikov, med njimi že skoraj eksistencialna ogroženost Ministrstva za zunanje zadeve (MZZ) ob kontinuiranih rezih v proračun za zunanjo politiko (kar ostaja na splošno neopaženo in ni predmet protestov), nekaj očitnih neuspehov in spodrsljajev, ki jih gre pripisati zapostavljanju MZZ (spomnimo se samo komisarske zgodbe), tavanje MZZja v projektni zunanji politiki (med kandidaturami in predsedovanji), za katero je v teh časih težko upravičiti proračunsko porabo, in potreba po prikazu dodane vrednosti zunanje politike pri izhodu iz krize (gospodarska diplomacija kot panacea slovenske zunanje politike). Ne gre zanemariti niti vloge posameznikov; predsednik Državnega zbora, dr. Brglez, je strokovnjak s področja mednarodnih odnosov in zunanje politike.
2. OD KOD PRIHAJA DEKLARACIJA?
Osnutek Deklaracije so pripravili na MZZ skozi dokaj širok proces notranjega posvetovanja. Sprejel jo bo Državni zbor, zato je osnutek tudi v javni razpravi. Osnutek odraža vključujočo naravo priprave – med številnimi splošnimi cilji in prednostnimi nalogami najdemo elemente večine MZZ sektorjev. V dokumentu je v razdelku o ciljih in prednostnih področjih in območjih šestnajst točk; na primer – zadnja točka je »dejavno sodelovanje na izbranih področjih upravljanja globalizacije, trajnostnega razvoja, energetike in posledic podnebnih sprememb, s poudarkom na okolju Alp in Jadrana, vprašanjih voda in gozdov, prehranski varnosti ter evropskih infrastrukturnih omrežjih«. Tudi tradicionalno zapostavljene razvojna pomoč in evropske zadeve so dobile prostor (povečanje razvojne pomoči v podsaharski Afriki za prvo in celoten odstavek za drugo, četudi gre v zelo omejenem smislu za zunanjo politiko).
Česar osnutek ne odraža, so politične smernice in strokovna presoja. Zunanja politika je nadaljevanje notranje politike.
Ideologija je v osnutku minimalno prisotna (sem bi sicer lahko sodila geopolitična umestitev, kot jo podaja osnutek – »Republika Slovenija je srednje-evropska država, umeščena med Zahodno in Jugo-vzhodno Evropo. Slovenija je tudi sredozemska in pomorska država« –, a že samo dejstvo, da je v dokumentu geopolitična umestitev kot neke vrste evfemizem za identiteto, kaže na izogibanje ideologiji); prej gre za ideološko uravnoteženost (glej razdelek o človekovih pravicah). Splošnost in številčnost ciljev prav tako nakazujeta na odsotnost političnih smernic pri pisanju dokumenta. Posledično je osnutek potencialno široko všečen in z dobrimi možnostmi, da bo sprejet v Državnem zboru. Slednje je ena glavnih motivacij MZZ. A s tem se je izgubila prednost avtorja osnutka (ministra, vlade), da usmeri razpravo o ciljih in interesih RS v mednarodnih skupnosti. Odsotnost usmeritve s strani ‘politike’ in s tem ambicije o razpravi o ciljih in interesih s sabo prinese tudi odsotnost potrebe po strukturirani vključenosti stroke v nastanek osnutka.
Na kratko torej, sprejetje Deklaracije, kot jo je pripravil MZZ, je v interesu MZZ in trenutni pogoji za njen sprejem v Državnem zboru so ugodni.
3. KAJ JE NAMEN DEKLARACIJE?
Povzeto iz osnutka Deklaracije je njen namen določiti cilje, prednostna področja in območja zunanje politike ter identificirati ključne elemente za njeno izvajanje. Skladno z zgoraj ugotovljenim pomanjkanjem političnih usmeritev v delu osnutka deklaracije, ki govori o ciljih in prednostnih nalogah, najdemo številne procese (ohranjanje, krepitev, povečanje, podpora na različnih področjih zunanje politike) in peščico ciljev: umestitev v jedro EU, celovita ureditev nasledstvenih vprašanj, zaščita interesov slovenskih manjšin. Vsi ostali cilji so splošno zastavljeni kot zunanje-politični procesi.
Deklaracija iz leta 1999 je ‘deklarirala’, kdo smo in kakšne cilje imamo. Identiteto v mednarodnih odnosih je vzpostavila (nadgradila) z načeli in vrednotami. Postavila je jasne cilje zunanje politike, katerih uresničitev ni bila premična tarča. Tokratni osnutek je drugačen. Namesto ciljev in prednostnih nalog se prepletajo procesi, ki pokažejo, kdo smo in kaj počnemo (eklatantna primera: »krepitev političnih, gospodarskih in kulturnih stikov z državami Srednje Evrope in na ravni srednje-evropskih regionalnih povezav« in »krepitev čezatlantskega sodelovanja na podlagi skupnih vrednot in vzajemnih interesov, zlasti s poglavitno čezatlantsko zaveznico Združenimi državami Amerike«). Osnutek tako predstavlja sliko mednarodne identitete, ki smo jo v 15 letih po prejšnji deklaraciji razvili in utrdili. Hkrati osnutek deklaracije prek ciljev iz vseh sektorjev MZZ legitimira nadaljnje delovanje MZZ, z nekaterimi novejšimi (procesnimi) poudarki (podpora gospodarstvu z instrumenti gospodarske diplomacije, delitev tranzicijskih izkušenj), namesto da bi osmislil delovanje MZZ – vseh njegovih oddelkov – v luči doseganja zadanih ciljev.
Novost v primerjavi z Deklaracijo iz 1999 je identifikacija ključnih elementov za izvajanje zunanje politike (zagotovitev proračunskih sredstev, kvalitetna diplomacija, profesionalnost, vpetost v mednarodno diplomacijo prek navzočnosti v tujini). Ti so sicer samoumevni, a v luči večletnega političnega vegetiranja MZZ prepotrebni za ozaveščanje tistih, ki odločajo o proračunu ministrstva.
Pravi namen deklaracije je torej vrniti zunanjo politiko v domeno javnih politik in legitimirati delovanje MZZ. V odsotnosti konkretnih prednostnih ciljev ostaja Deklaracija na ravni procesov, ki (dalje) dovoljujejo široko svobodo izbire delovanja vsakokratnemu vodstvu MZZ.
4. KAJ LAHKO PRIČAKUJEMO PO SPREJETJU DEKLARACIJE?
Po sprejetju Deklaracije v Državnem zboru lahko pričakujemo, da bo vlada sprejela strategijo njenega izvajanja, MZZ pa morebiti tudi izvedbeni načrt. S tem bo začrtana konkretnejša pot delovanja MZZ. Težko rečemo, kako konkretna bo ta pot; enako težko je predvideti, v katero smer bo šla. Osnutek je zelo splošen in dopušča številne možnosti uresničitve.
Vlada pred sprejemom strategije ni zavezana k javni razpravi ali razpravi v državnem zboru. To pomeni, da si bo MZZ na osnovi Deklaracije, v kateri se potrjuje njegovo dosedanje delo, svoje naloge spisalo samo. Brez razprave o ciljih in interesih, ki so v ozadju teh nalog. Pomen deklaracije je tako v legitimaciji dela MZZ in v ohranitvi statusa quo. Sicer statusa, ki je eden od razlogov za nastanek deklaracije.
5. ALI POTREBUJEMO DEKLARACIJO O ZUNANJI POLITIKI?
Deklaracije, ki potrjuje status quo, se izogne razpravi o ciljih in interesih in ne izpostavi konkretnih ciljev in prioritet, Republika Slovenija (za razliko od MZZ) ne potrebuje.
Slovenska zunanja politika potrebuje strategijo, ki bo odsev javne razprave, v kateri bo predebatirana in po potrebi prilagojena mednarodna identiteta Slovenije, zastavljeni jasni cilji zunanje politike in začrtana pot do njihovih uresničitev. To pa pomeni angažma politike.
Poslanci v Državnem zboru imajo priložnost, da začnejo resno razpravo o tem, kdo smo, kaj hočemo in kako bomo kot država to dosegli. To pomeni združitev Deklaracije in strategije v en(oten) dokument, ki ga potrdi Državni zbor. To sicer pomeni tudi več javne razprave, več dela in ponovni zamik pri sprejetju dokumenta. Hkrati pa je to priložnost za resno in temeljito razpravo o slovenski zunanji politiki in njenih ciljih, katere rezultat bo legitimna in ciljno usmerjena zunanja politika. Takšna, za katere ohranitev bo vredno tudi protestirati.
Avtorica: Dr. Sabina Lange, usposablja javne uslužbence in ostale zainteresirane za uspešno sooblikovanje evropskih politik. S slovensko zunanjo politiko se raziskovalno ukvarja že dobro desetletje, redno objavlja v akademskih in strokovnih publikacijah. Živi in dela v Maastrichtu, na European Institute of Public Administration (EIPA), in v Bruslju.
Objava je del razprave na Metini listi o Deklaraciji o zunanji politiki RS:
– Zunanja politika v dobi interneta (Matic Bitenc)
– Deklaracija o zunanji politiki je deklaracija o EU in človekovi varnosti (Adriana Dvoršak)
– Zunanja politika, ki ostaja sama sebi namen (Marko Bucik)
– Trije razlogi, zakaj deklaracije o zunanji politiki ne sprejmem za svojo (Dr. Marko Lovec)